Une nouvelle analyse montre que les politiques qui s’appliquent dans l’ensemble du Canada – appuyées par des seuils fédéraux soutenant les efforts des provinces et territoires – sont de grands vecteurs de réductions d’émissions.
Au Canada, les ordres de gouvernement se partagent à la fois la responsabilité de la politique climatique et le mérite de ses réussites. Le gouvernement fédéral a fixé des cibles de réductions d’émissions nationales et adopté un ensemble de politiques pour les atteindre. En parallèle, la plupart des provinces et territoires ont annoncé leurs propres cibles de réductions, dont plusieurs sont assorties de mécanismes de responsabilisation, et ont mis en œuvre des orientations visant à les atteindre.
On pourrait s’interroger sur l’efficacité des politiques en matière de réduction des émissions mises en place par différents ordres de gouvernement. De plus, on pourrait examiner les stratégies permettant aux gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux de mieux coordonner leurs actions, étant donné le recoupement inévitable entre ces orientations. Ces interrogations ne sauraient être ignorées dans un contexte de stagnation des émissions au Canada, attribuable notamment au recul des gouvernements fédéral et provinciaux sur la question.
En collaboration avec le Groupe consultatif pour la carboneutralité (GCPC), l’Institut climatique du Canada a entrepris de répondre à ces questions. Notre verdict? Les politiques climatiques atteignent leur plein potentiel de réduction des émissions lorsqu’elles reposent sur une synergie entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux et une norme nationale forte.
Outre son effet de renforcement réciproque, l’harmonisation des politiques présente un avantage supplémentaire : l’adoption des orientations par plus d’une instance procure une protection en cas d’abrogation de l’un des ordres de gouvernement. En redoublant d’efforts pour améliorer la coordination dans l’ensemble des sphères de compétence, notamment par la résolution du fédéral à faire respecter les normes planchers, les gouvernements peuvent lever l’incertitude et rehausser l’ambition au Canada à un moment clé de son action climatique.
En collaboration avec Navius Research, nous avons modélisé un ensemble de scénarios de politiques en utilisant le modèle énergie-économie gTech. À l’échelle nationale, notre modélisation prévoit que les politiques fédérales, provinciales et territoriales inscrites dans la loi actuellement en place réduiraient les émissions de 24 % sous les niveaux de 2005 en 2030 et de 27 % en 20351. Malgré l’écart notable qui persiste par rapport aux cibles nationales du Canada, les efforts déployés par tous les ordres de gouvernement portent leurs fruits.
L’analyse approfondie de la manière dont les différents ordres de gouvernement contribuent à la réduction des émissions nous permet de dégager trois enseignements pour la suite des orientations climatiques au pays :
1. Plus de la moitié des réductions d’émissions du Canada proviennent de politiques harmonisées entre les gouvernements
Ce ne sont pas toutes les politiques climatiques qui entrent sans ambages dans la catégorie fédérale et provinciale ou territoriale. Au Canada, les politiques climatiques les plus influentes reposent sur des mécanismes d’harmonisation. Résultat : un ensemble de mesures à la fois fédérales et provinciales. Pensons à la tarification du carbone industriel et à l’assujettissement au filet de sécurité fédéral et au point de référence visant à déterminer l’utilisation des systèmes provinciaux, ainsi qu’aux occasions où les règlements provinciaux remplacent les règlements fédéraux, comme c’est le cas en Colombie-Britannique, en Saskatchewan et en Alberta avec la réglementation sur le méthane pétrogazier.
En ce qui concerne ces politiques concertées, le mérite de leur efficacité et de leur réussite revient aux deux ordres de gouvernement. L’utilité des politiques harmonisées entre les gouvernements fédérales, provinciales et territoriales (FPT) est notamment attribuable à leur effet sur de grandes sources d’émissions de secteurs importants : l’industrie, le pétrole et le gaz et l’électricité au charbon.
C’est à ces politiques harmonisées que l’on doit la part du lion des réductions de GES au Canada, soit, selon notre analyse, de 53 à 58 % des réductions projetées au pays en 2030, et de 53 à 61 % de celles en 2035.
Par ailleurs, les politiques fédérales, comme la réglementation sur les véhicules à faibles émissions, le Règlement sur les combustibles propres et les crédits d’impôt à l’investissement, représentent de 19 à 38 % des réductions en 2030 et de 17 à 36 % en 2035. Les orientations provinciales, comme les politiques pour le secteur du transport et les normes de portefeuille renouvelable, représentent quant à elles de 3 à 32 % des réductions en 2030 et de 6 à 28 % en 2035 (figure 1). La grande variation de la contribution des orientations provinciales s’explique par l’ampleur de leur recoupement avec des politiques FPT et fédérales concertées.
Figure : La plupart des réductions d’émissions sont attribuables à l’harmonisation des politiques climatiques
La prépondérance des politiques harmonisées dans les réductions d’émissions du Canada reflète l’évolution des politiques climatiques des vingt dernières années; certaines provinces et certains territoires mènent le bal et d’autres suivent les mesures fédérales pour endiguer les grands émetteurs.
Les politiques qui entrent dans cette catégorie ont d’abord été mises en place dans au moins une province avant que le gouvernement fédéral les généralise à l’ensemble du pays et extrapole leur potentiel de réduction des émissions. L’Alberta, par exemple, a été la première au Canada à promulguer un règlement sur l’émissions du méthane dans le secteur pétrogazier et à adopter une tarification du carbone industriel.
Lorsque le gouvernement fédéral harmonise une politique, c’est-à-dire lorsqu’il reconnaît une politique ou un règlement provincial et territorial et retire ses propres mesures, il opte généralement pour l’un de ces deux types de cadres d’harmonisation : un accord d’équivalence juridique ou un point de référence-filet de sécurité.
- Accord d’équivalence juridique. Les accords d’équivalence permettent à un règlement provincial de se substituer à un règlement fédéral en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement si le gouvernement fédéral juge que le règlement en question vise des réductions équivalentes et respecte les exigences de transparence et de responsabilisation. Les provinces et territoires peuvent utiliser ces accords pour conserver des règlements antérieurs ou en concevoir de nouveaux adaptés à leur province ou territoire tout en poursuivant le même objectif de réduction. Les accords d’équivalence actuels couvrent les règlements sur le méthane provenant des installations pétrolières et gazières en amont en Alberta, en Saskatchewan et en Colombie-Britannique ainsi que les règlements sur l’abandon progressif du charbon en Nouvelle-Écosse et en Saskatchewan.
- Cadre du modèle-filet de sécurité. Ce type de cadre prévoit un modèle fédéral qui fixe des normes minimales de rigueur que les systèmes provinciaux doivent respecter. De plus, un système fédéral (le filet de sécurité) peut s’appliquer si une province ou un territoire choisit de l’adopter ou ne parvient pas à mettre en place un système répondant à la norme fédérale. Cette approche permet au gouvernement fédéral de faire respecter un seuil minimal de rigueur et de constance d’un océan à l’autre, tout en laissant la possibilité aux provinces d’adopter leurs propres règlements. L’exemple le plus éloquent? Le système de tarification du carbone industriel du gouvernement fédéral. Conçu dès l’origine pour adapter des programmes provinciaux existants, ce modèle reconnaît l’avant-gardisme de certaines provinces et de certains territoires en matière de tarification du carbone. Des provinces comme la Colombie-Britannique, l’Alberta et le Québec ont piloté leurs systèmes, très différents, pendant de nombreuses années avant l’avènement du système fédéral. Aujourd’hui, la tarification canadienne du carbone industriel est un mélange de divers systèmes provinciaux, encadré par un modèle fédéral et un filet de sécurité fédéral.
Les cadres d’harmonisation posent des fondations essentielles. Selon notre modélisation, un renforcement des politiques déjà en place, soit un système de tarification du carbone industriel plus contraignant, des règlements plus stricts sur le méthane provenant du pétrole et du gaz ainsi que l’adoption définitive de règlements sur le méthane des sites d’enfouissement, pourraient permettre des réductions supplémentaires de 65 Mt en 2030 et de 58 Mt en 2035, au-delà de nos projections des politiques actuellement inscrites dans la loi.
Il s’agit d’une énorme quantité d’émissions évitées. Pour mettre les choses en perspective, ces réductions permettraient de réduire l’écart vers la cible climatique du Canada pour 2030 de neuf points de pourcentage.
2. L’ambition politique des provinces et territoires compte
Outre ces politiques harmonisées, l’ensemble des provinces et territoires font progresser leurs propres politiques climatiques depuis des décennies, et les mesures se sont intensifiées au cours des dix dernières années.
Dans certains cas, les provinces et territoires ont inscrit leurs obligations dans une loi, en parallèle avec des exigences de reddition de comptes et des mesures de responsabilisation, comme le recours à des conseils climatiques externes. Souvent, ces provinces et territoires ont vu naître des politiques nationales efficaces.
L’effet d’une orientation se fait davantage ressentir lorsque la politique est adoptée dans plusieurs provinces et territoires ou lorsqu’elle inspire une politique fédérale appliquée unilatéralement. Dans le secteur du transport, notamment, ce sont des orientations provinciales et territoriales qui ont entraîné des mesures fédérales. Dans certains cas, des politiques provinciales ou territoriales coexistent avec leur pendant fédéral. Par exemple, le Québec et la Colombie-Britannique ont annoncé leur exigence de vente de véhicules 100 % zéro émission (VZE) en 2017 et en 2019, respectivement, soit bien avant que le gouvernement fédéral leur emboîte le pas. De même, la norme de carburant sobre en carbone de la Colombie-Britannique remonte à 2010, soit plus d’une décennie avant le Règlement sur les combustibles propres de 2022. Ce règlement a d’ailleurs succédé l’établissement de teneurs minimales de carburant renouvelable de l’Alberta, du Manitoba, de la Saskatchewan, de l’Ontario et du Québec.
Dans les cas où il existe déjà des règlements fédéraux semblables, les provinces et territoires avant-gardistes font respecter des versions plus strictes ou différentes. Les exigences de vente de véhicules zéro émission de la Colombie-Britannique et du Québec, notamment, sont plus ambitieuses que la norme fédérale, et l’Ontario et le Québec prévoient des exigences d’intensité du carbone du cycle de vie pour les carburants de transport.
Pour le gouvernement fédéral, une politique climatique avisée dans les provinces et territoires ouvre la voie à un élargissement de la portée des meilleures idées par l’adoption à grande échelle ou la transformation en normes nationales. Dans notre modélisation, nous avons constaté que des codes du bâtiment rigoureux (basée sur le modèle de la Colombie-Britannique) et des subventions pour l’achat de thermopompes pour les ménages à faibles revenus (semblables à des programmes des Maritimes), déployés à l’échelle nationale, pourraient se traduire par une réduction de 14 Mt supplémentaires en 2035, et cette baisse ne ferait que s’intensifier au fil du temps.
3. Les normes nationales et filets de sécurité fédéraux sont essentiels pour la réduction des émissions et la protection de l’équité entre les régions
Le rôle primordial des gouvernements provinciaux et territoriaux ici montre l’importance, pour les politiques climatiques fédérales, de s’adapter aux différences régionales tout en exigeant avec fermeté une mobilisation de chaque province et territoire dans les efforts nationaux.
Les politiques climatiques les plus efficaces aujourd’hui sont le résultat d’une collaboration entre le fédéral, les provinces et les territoires. Cela n’est pas sans avoir d’importantes répercussions sur le maintien et le renforcement des politiques climatiques au Canada.
Premièrement, l’influence de ces politiques tient en partie au fait qu’elles ciblent de grandes sources d’émissions. Ainsi, l’amélioration de leur rigueur et de leur efficacité se traduit par des gains énormes pour la réduction des émissions du Canada.
Deuxièmement, elles proposent un modèle pour le travail entre différents ordres de gouvernement. L’imputabilité et le mérite partagés peuvent améliorer la résilience de ces politiques, car leur abrogation ou leur assouplissement passent par des mesures des deux ordres de gouvernement. La flexibilité laissée aux provinces ou aux territoires permet au gouvernement fédéral de déployer des mesures climatiques à l’échelle du pays sans faire abstraction des différences régionales que suppose une fédération diversifiée. Les provinces peuvent adapter l’élaboration des politiques aux façons de faire locales et considérer des mesures en place ou en cours d’élaboration dans leur sphère de compétence, mais elles ne peuvent se soustraire à l’effort national.
Troisièmement, des normes minimales strictes à l’échelle fédérale peuvent prévenir le nivellement par le bas tout en laissant une marge de manœuvre aux provinces. Sans une norme nationale crédible, les provinces et territoires en tête de peloton pourraient ressentir plus de pression pour affaiblir leurs politiques. Par exemple, depuis le retrait de la tarification du carbone pour les consommateurs par le gouvernement fédéral, la Colombie-Britannique et les Territoires du Nord-Ouest ont abandonné leur propre tarification, et le Québec a été pressé d’exclure les distributeurs de carburant du marché du carbone provincial.
Toutefois, qui dit politiques FPT harmonisées dit complexité. Ces politiques dépendent de la coordination entre le fédéral, les provinces et les territoires, ce qui vient avec son lot de difficultés et de temps ajouté. La capacité de ces politiques à amener des réductions d’émissions à la fois justes et efficaces dépend de la clarté et de l’ambition de la norme nationale ainsi que de la rigueur du processus d’évaluation des systèmes provinciaux. L’évaluation des mesures provinciales doit être faite avec rigueur et transparence par le gouvernement fédéral, et dépend de la détermination de ce dernier à mettre en œuvre un filet de sécurité en cas de retrait ou de non-respect d’une province.
Le gouvernement fédéral du Canada peut s’appuyer sur l’harmonisation et la coordination entre les politiques FPT pour aller plus loin :
- Resserrer les normes minimales du fédéral encadrant actuellement les politiques FPT harmonisées, par la modernisation de la tarification du carbone industriel et l’achèvement de règlements plus stricts sur le méthane.
- Mettre en place des filets de sécurité et appliquer des évaluations rigoureuses et transparentes des équivalences des provinces et territoires. Pour miser sur le succès des politiques FPT harmonisées, le gouvernement fédéral devra faire preuve de rigueur, de transparence et de détermination dans le respect des accords d’équivalence actuellement en place, dans un contexte de tensions avec les politiques provinciales et territoriales – pensons à la récente volte-face de la Saskatchewan sur le charbon – et dans sa mise en œuvre de nouveaux accords d’équivalence. Par exemple, le gouvernement fédéral s’est montré ouvert à discuter d’équivalence dans le Règlement sur l’électricité propre.
- Garantir de plus grandes réductions d’émissions et une meilleure coordination des politiques en élargissant la portée de bonnes politiques provinciales et territoriales. Au-delà de l’harmonisation en bonne et due forme par des accords d’équivalence et des politiques points de référence-filets de sécurité, on pourrait opter pour la nationalisation d’une politique provinciale ou territoriale à la façon de l’exigence nationale de vente de véhicules zéro émission, ou des mesures facilitantes, comme l’élaboration de codes du bâtiment basée sur les mesures provinciales les plus rigoureuses. Le tout pourrait impliquer du financement et des ententes de partage des coûts avec les provinces et territoires pour des programmes comme des mesures incitatives pour les thermopompes et les rénovations.
Le dynamisme d’une politique climatique passe par les pouvoirs fédéraux, provinciaux et territoriaux
Pour qu’une politique climatique soit efficace, il n’en tient pas qu’au gouvernement fédéral : il incombe également aux provinces et territoires de réduire leurs propres émissions.
Voilà qui est plus important que jamais. Notre plus récente analyse indique que les émissions ont stagné. Le récent recul du gouvernement fédéral et des provinces compliquera le réalignement des émissions avec les cibles. Mais il n’est pas trop tard pour inverser, collectivement, la tendance.
Dans leur champ de compétence, les gouvernements provinciaux et territoriaux peuvent concevoir des politiques qui s’arriment à leurs priorités et à leurs possibilités de réductions des émissions locales. Ils peuvent actionner leurs propres leviers dans des domaines comme la réglementation de l’électricité, les investissements provinciaux et territoriaux, et les codes de l’énergie pour les bâtiments. Au sein de la fédération, les premiers de classe provinciaux et territoriaux en matière de climat peuvent récolter la prime du premier entrant, soit en mettant en œuvre la première politique pour répondre à leurs besoins, et en la voyant adaptée ou reproduite à l’échelle nationale.
Cela dit, le gouvernement fédéral n’en demeure pas moins tenu d’atteindre les objectifs climatiques du pays.
Sans une concertation fédérale forte, le Canada risque de se retrouver devant un ensemble disparate d’ambition, une plus grande instabilité politique et des signaux du marché moins efficaces, pour, en fin de compte, rater ses cibles d’émissions nationales et internationales. Des planchers fédéraux, accompagnés d’une surveillance rigoureuse et de tests de performance transparents, sont essentiels pour la protection des résultats nationaux et la cohésion économique.
Malgré les succès des deux ordres de gouvernement, le manque d’ambition et de constance dans la coordination nous prive de réductions d’émissions pourtant réalisables et décourage l’investissement. Ce qui s’impose, désormais, c’est une relance de l’action politique concertée entre les ordres de gouvernement du Canada. Une compétence partagée est possible; il s’agit là d’occasions d’adapter les politiques aux contextes régionaux et aux priorités uniques, sans pour autant négliger l’atteinte des objectifs nationaux. Le temps est venu, pour les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, de reconnaître ce qui fonctionne et de bâtir un cadre rigoureux et durable, ensemble.
Sachi Gibson est directrice de la recherche, Atténuation à l’Institut climatique du Canada. Dave Sawyer est économiste principal à l’Institut climatique du Canada. Alison Bailie est associée de recherche principale à l’Institut climatique du Canada.
1 Ces projections de réduction des émissions incluent les contributions modélisées des politiques existantes, ainsi que les projections du gouvernement fédéral concernant l’affectation comptable du secteur de l’utilisation des terres, du changement d’affectation des terres et de la foresterie (ATCATF) (-28 Mt en 2030 et -31 Mt en 2035) et l’impact des solutions climatiques fondées sur la nature et les mesures agricoles (-12 Mt pour les deux années).