Le protocole d’entente Canada-Alberta modifie en profondeur le fonctionnement des politiques climatiques au Canada, mais améliore peu la trajectoire des émissions à long terme du pays.

De nouvelles modélisations réalisées par Navius Research concluent que le protocole d’entente (PE) Canada-Alberta réduit la capacité de la tarification du carbone appliquée à l’industrie à entraîner des réductions significatives des émissions, tout en permettant une hausse des émissions découlant de l’augmentation de la production pétrolière et gazière. En fin de compte, les émissions du Canada demeurent sur une trajectoire élevée jusqu’au milieu du siècle. Selon les scénarios modélisés, les émissions annuelles se situent entre environ 7 mégatonnes sous le niveau qu’auraient permis les politiques actuelles et environ 9 mégatonnes au-dessus de celui-ci avant la négociation du protocole d’entente.

Le protocole d’entente transforme en profondeur le marché du carbone industriel de l’Alberta, qui couvre environ 25 % des émissions nationales. Il instaure un prix plancher réglementé, modifie les taux de resserrement des références d’émissions, prévoit une augmentation de la capacité pipelinière et des investissements en décarbonation, et modifie les incitatifs à l’investissement auxquels sont confrontés les grands émetteurs partout au pays. Au total, ces changements touchent plus de 40 % des émissions nationales du Canada.

Malgré l’ampleur de cette refonte des politiques, l’écart d’émissions entre les scénarios demeure négligeable, que le prix plancher prévu au protocole d’entente soit maintenu ou non. Dans les deux cas, les émissions demeurent proches de leur trajectoire actuelle, ce qui laisse la trajectoire à long terme des émissions canadiennes beaucoup plus élevée que ce qu’elle serait avec des politiques plus robustes offrant un meilleur rapport coût-efficacité, comme nous l’avons déjà souligné.

Ce que nous avons modélisé

Nous avons modélisé un ensemble complet de mesures prévues dans le protocole d’entente en les comparant à un scénario de référence reflétant les politiques canadiennes de tarification du carbone telles qu’elles étaient mises en œuvre en 2025 : un prix du carbone industriel gelé à 95 $ la tonne en Alberta avec les taux de resserrement prévus par la réglementation, un prix du carbone industriel fixé à zéro en Saskatchewan, l’application du système fédéral de tarification fondé sur le rendement dans le reste du pays, l’entrée en vigueur du Règlement sur l’électricité propre à l’échelle nationale et une réglementation sur le méthane permettant d’atteindre une réduction de 75 % d’ici 2030. Les autres politiques climatiques fédérales et provinciales sont maintenues constantes (voir notre analyse précédente du plan climatique fédéral pour la liste complète). Ce scénario sert de référence pour la trajectoire des émissions du Canada avant le protocole d’entente.

À partir de ce scénario de référence, nous avons modélisé deux scénarios liés au protocole d’entente. Les deux appliquent les taux de resserrement des références d’émissions prévus dans le protocole pour les grands émetteurs albertains, lesquels réduisent de plus de moitié les taux actuels. Cela réduit la demande de conformité liée aux crédits carbone de 30 % en 2030 et de 60 % en 2040. Les deux scénarios prévoient également l’application du Règlement sur l’électricité propre à l’Alberta en repoussant la fin de vie utile des centrales au gaz (que nous supposons passer de 25 à 35 ans), augmentent la production d’électricité renouvelable en Alberta, ajoutent 1,4 million de barils par jour de nouvelle production pétrolière afin d’utiliser la capacité additionnelle des pipelines et comprennent de généreuses subventions à la capture du carbone ainsi que des crédits d’impôt à l’investissement.

Les deux scénarios diffèrent uniquement quant à la façon dont les prix des crédits carbone sont administrés. Dans le premier scénario, le prix plancher prévu au protocole d’entente échoue et le marché retrouve son équilibre naturel. Dans le second, le prix plancher administré devient contraignant et exige que les crédits soient retirés à un prix égal ou supérieur au seuil réglementaire à compter de 2030. Les crédits émis avant 2027 sont exemptés du prix plancher et sont reportés dans le nouveau système jusqu’à leur utilisation ou leur expiration, tandis que les crédits émis après 2027 y sont assujettis.

Même si le protocole d’entente établit un prix minimal, les deux scénarios demeurent plausibles puisque : 1) les taux de resserrement prévus sont incompatibles avec ce prix minimal; et 2) le mécanisme proposé par l’Alberta crée un prix minimal artificiel plutôt que de s’attaquer aux fondements du marché (nous y reviendrons plus loin).

Les émissions nationales demeurent proches de leur trajectoire pré-PE

Les réductions d’émissions associées au protocole d’entente demeurent limitées, principalement parce que les émissions supplémentaires générées par l’augmentation de la capacité pipelinière et de la production pétrolière, soit environ 20 mégatonnes par année, ne sont pas entièrement compensées par les autres changements apportés au système albertain de tarification industrielle, déjà affaibli. Même dans le scénario le plus favorable, qui prévoit un prix plancher efficace et d’importants investissements dans la capture du carbone, les bénéfices nets de l’entente en matière d’émissions demeurent modestes.

Un prix plancher bien conçu fait une différence. D’ici 2040, un prix plancher qui fonctionne comme prévu permet de réduire les émissions d’environ 16 mégatonnes par rapport à un scénario où il échoue, écart qui atteint 19 mégatonnes en 2050. Les réductions observées au début de la période de modélisation demeurent toutefois incertaines, puisqu’un volume de crédits émis avant 2027, équivalant à environ deux années de conformité et dont le prix est inférieur au seuil plancher, demeure disponible. Cela retarde les effets du prix plancher. À mesure que ce stock est utilisé ou expire, les prix restent néanmoins proches du seuil fixé. Les entreprises continuent de disposer de nombreuses options de conformité autres que la réduction directe des émissions, ce qui maintient les coûts à un faible niveau tout en limitant les incitatifs à réduire les émissions. Le résultat est une légère diminution nette des émissions par rapport aux niveaux actuellement projetés.

Fixer les prix ne revient pas à corriger le marché

Le constat le plus important concerne ce qui se produit lorsque le prix plancher échoue. En raison d’un resserrement plus faible des références et d’une rareté insuffisante des crédits, les émissions dépassent la trajectoire actuellement projetée d’environ 11 mégatonnes au milieu des années 2030. Plutôt que d’améliorer les résultats, une mise en œuvre inefficace du prix plancher laisserait le Canada avec des émissions plus élevées que sous les politiques actuelles.

Ce scénario n’a rien d’hypothétique. Trois choix de conception dans la mise en œuvre proposée par l’Alberta d’un prix minimal accentuent l’affaiblissement sous-jacent de la rigueur des politiques :

• Comme les crédits émis avant 2027 sont entièrement exemptés du prix plancher, un important stock de crédits à faible coût restera disponible après 2030. Les entreprises pourront ainsi respecter leurs obligations de conformité sans subir l’effet du prix plancher pendant les premières années de la décennie 2030, alors que les signaux d’investissement sont particulièrement importants.
• Le système crée plusieurs catégories de crédits ayant des prix différents selon leur date d’émission. Il en résulte une hiérarchie d’options de conformité que les entreprises utilisent selon leur coût, ce qui maintient les prix près du seuil plancher en raison du surplus de crédits disponibles, y compris un stock important et croissant de crédits compensatoires assortis du prix plancher.
• Les références étant suffisamment peu contraignantes pour que de nombreuses installations les surpassent, et les crédits d’investissement venant accroître l’offre globale, les crédits disponibles au prix plancher ou à proximité de celui-ci demeurent abondants et se renouvellent chaque année. Le prix plancher maintient les prix, mais le signal fondamental visant à réduire les émissions disparaît. Le maintien des prix ne se traduit pas par des réductions d’émissions; le système génère principalement une conformité sur papier plutôt que des réductions réelles.

Pris ensemble, ces choix font en sorte que le marché ne se resserre jamais suffisamment pour permettre aux prix de dépasser naturellement le minimum administré. Maintenir le prix plancher exige davantage que la simple fixation d’un prix : il faut surveiller, vérifier et faire respecter en permanence les prix dans des conditions de marché qui ne justifient pas des prix supérieurs au seuil plancher.

Le protocole d’entente introduit également des contrats carbone sur différence (CCfD), afin d’accroître la certitude des investissements. Bien qu’utiles pour certains projets, ces mécanismes ne règlent pas le problème fondamental du manque de rareté sur le marché. Si l’on se fie au plafond de responsabilité annoncé, l’équivalent d’environ 16 $ de protection par tonne semble être à risque selon les prix observés dans un contexte où le prix plancher est en vigueur.

Un prix plancher bien conçu agit comme une assurance. Dans le cadre du protocole d’entente, il devient la pierre angulaire du système. Au lieu de soutenir un marché fonctionnel, il s’y substitue de plus en plus.

Une refonte majeure avec peu d’avantages sur le plan des émissions

Dans le contexte politique actuel, qui comprend déjà un marché du carbone industriel faible en Alberta, un prix du carbone industriel nul en Saskatchewan et l’application des références fédérales actuelles dans le reste du Canada, les résultats modélisés du protocole d’entente en matière d’émissions demeurent, au mieux, modestes.

Ce résultat découle d’un ensemble de facteurs qui exercent des pressions opposées sur les émissions. La réglementation sur le méthane et l’électricité propre, le développement de la production d’énergie renouvelable ainsi que les réductions potentielles associées aux projets de captage du carbone proposés par l’Alliance des sables bitumineux contribuent à améliorer les résultats. En revanche, l’affaiblissement de la rigueur du marché du carbone réduit l’efficacité des marchés du carbone à l’échelle nationale, tandis que l’augmentation de la capacité pipelinière et de la production pétrolière ajoutent environ 20 mégatonnes d’émissions supplémentaires qu’il faut compenser.

Les premiers signaux provenant du marché du carbone sont généralement cohérents avec ce constat. Les prix des crédits en Alberta ont reculé depuis la conclusion du protocole d’entente, ce qui laisse croire que les acteurs du marché anticipent des conditions nettement moins contraignantes.

En définitive, cette intervention politique majeure laisse la trajectoire à long terme des émissions du Canada essentiellement au même point qu’avant la conclusion du protocole d’entente. Elle entraîne des changements négligeables dans un système déjà affaibli.

L’équipe de 440 mégatonnes réalisera prochainement d’autres exercices de modélisation afin d’évaluer plus en profondeur les options stratégiques qui s’offrent au Canada pour la suite.

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Dave Sawyer est économiste principal à l’Institut climatique du Canada et chef de 440 mégatonnes.