La modernisation de la tarification du carbone industriel devrait être une priorité absolue pour régler le problème des interactions entre les politiques.
Au printemps 2024, 440 mégatonnes a publié une analyse des différentes politiques climatiques et de leur influence sur les émissions du Canada. Les deux qui présentaient le plus de potentiel? La tarification du carbone industriel et le plafonnement des émissions pour le secteur pétrogazier.
Sauf que, comme l’expliquait l’analyse, il y a un hic : de par leur conception, ces politiques se chevauchent, créant le risque qu’elles se nuisent entre elles, ce qui réduirait leur efficacité.
Et voilà qu’après la publication de notre analyse, le gouvernement fédéral a fourni davantage de détails en novembre 2024 sur le plafond d’émissions prévu. Nous actualisons donc par la présente notre analyse des projections de réduction d’émissions attribuables aux deux mesures susmentionnées. Cette mise à jour s’est faite en collaboration avec Navius Research, et montre que les risques d’interactions entre les politiques demeurent. Pour réconcilier celles-ci, les gouvernements devront faire des choix réfléchis.
La modernisation de la tarification du carbone industriel peut amener des réductions d’émissions supplémentaires
Il y a quelques pistes pour réduire davantage les émissions du Canada. La plus simple est le renforcement des mesures existantes, ce qui passe notamment par la gestion des interactions entre les politiques.
La tarification du carbone industriel est déjà l’instrument politique le plus vaste et important pour lutter contre les changements climatiques au Canada. On la connaît mieux sous la forme des « systèmes d’échange pour les grands émetteurs» ou SEGE, et lorsque ceux-ci sont bien conçus, ils débloquent plus de réductions d’émissions que toute autre politique climatique existante ou proposée au pays. Ces systèmes sont également conçus pour atténuer au maximum les risques concurrentiels tout en favorisant l’investissement dans des projets sobres en carbone. C’est bien, mais ils peuvent encore être améliorés.
Comme 440 mégatonnes l’a écrit par le passé, les SEGE doivent être modernisés pour atteindre leur plein potentiel. En effet, les marchés du carbone qu’ils créent pourraient sous-performer en raison de leur prix bien en deçà du prix national minimal du carbone et de la diminution de la demande avec le départ de certains participants. Selon la plus récente analyse, les révisions pour faire face à ces défis pourraient produire des réductions d’émissions de 25 mégatonnes supplémentaires à celles déjà prévues.
Un plafond des émissions pétrogazières pourrait produire des réductions similaires
Une autre façon pour les décideurs de réduire davantage les émissions est d’achever la mise en œuvre des initiatives déjà proposées.
La proposition du gouvernement fédéral de plafonner les émissions pétrogazières en est une. Il s’agit là d’un nouveau système de plafonnement et d’échange pour le secteur du pétrole et du gaz en amont, et les participants devront réduire leurs émissions pour le respecter.
La nouvelle analyse de 440 mégatonnes effectuée en collaboration avec Navius Research prévoit que si le plafond d’émissions du gouvernement (présenté dans le plus récent résumé de l’étude d’impact de la réglementation) est établi sans que soient modernisés les systèmes d’échange pour les grands émetteurs, les gains seront d’à peine plus de 24 mégatonnes en 2030 – soit à peu près ce que le renforcement des SEGE pourrait produire.
L’un et l’autre scénarios supposent que le gouvernement fédéral adopte également des règlements plus stricts sur le méthane pour le secteur pétrogazier. Ces règlements, dont l’élaboration s’achève, devraient produire d’importantes réductions d’émissions, ce qui allégerait le fardeau du plafonnement des émissions pour atteindre les cibles en matière de GES dans ce secteur… à condition toutefois d’être adoptés comme prévu.
Les deux scénarios prennent aussi en compte l’importante accumulation d’unités du TIER de l’Alberta, qui vont expirer si elles ne servent pas bientôt. L’écoulement de cette banque implique de compenser l’équivalent de 9 à 10 Mt annuellement jusqu’en 2030 par des unités accumulées, ce qui va réduire la demande du marché d’environ 45 % et tirer à la baisse le prix des crédits.
Les réductions des deux politiques sont moindres ensemble que séparément
Les réductions d’émissions issues de la mise en place du plafond et celles issues de la modernisation des systèmes d’échange pour les grands émetteurs auraient lieu dans différents domaines, comme l’illustre la figure 1.
Si les améliorations des SEGE encouragent les réductions dans plusieurs secteurs comme l’électricité, le ciment et la fabrication de produits chimiques, les réductions du plafond seront surtout concentrées dans l’industrie pétrogazière. Et les émissions vont augmenter dans d’autres secteurs. Voilà qui laisse présager un écheveau complexe d’interactions entre les plafonds d’émissions et les systèmes d’échange pour les grands émetteurs.
Figure 1
Comme la figure 1 le montre, la quantité de réductions issues des deux politiques combinées (le plafond d’émissions et les systèmes d’échange pour les grands émetteurs modernisés) n’équivaut pas à la somme des réductions d’émissions maximales de l’une et l’autre dans tous les secteurs. Les réductions découlant de la conciliation des mesures sont moindres que la somme des réductions individuelles, mais elles sont tout de même plus élevées que ce que chacune peut produire par elle-même.
Autrement dit, la mise en place du plafond en plus du resserrement des systèmes d’échange pour les grands émetteurs ne produit que 7,1 Mt en réductions d’émissions de plus en 2030. Ce n’est pas rien, mais c’est loin d’être aussi simple que de faire la somme des deux totaux de réductions d’émissions. Nos données sur le sujet sont similaires à celles des estimations du gouvernement fédéral quant à l’impact climatique du plafond. Les gains relativement faibles dans le scénario de conciliation s’expliquent par le chevauchement des politiques et par leurs interactions négatives.
Ces interactions nous obligent également à nous demander quelle politique privilégier vu qu’elles produisent individuellement des réductions similaires.
Avec des coûts totaux environ 20 % moindres, la modernisation des systèmes d’échange pour les grands émetteurs est beaucoup plus efficace que le plafond d’émissions. Tout revient ici à des concepts économiques de base : le bassin d’atténuation plus large des systèmes pour grands émetteurs amène des réductions à moindre coût, alors que les possibilités sont plus limitées dans le secteur pétrogazier.
Dans le scénario avec le plafond d’émissions, la captation, l’utilisation et le stockage du carbone (CUSC) est deux fois plus importante que dans le scénario avec les systèmes d’échange pour les grands émetteurs renforcés, et elle coûte cher. Comme la majeure partie des réductions d’émissions pétrogazières prévues dans ce scénario proviennent de la CUSC, dont la facture est supérieure à 200 $ par tonne, la différence entre les coûts pour la même quantité de réductions est loin d’être surprenante.
Cependant, les gains réels sont incertains et dépendront de la mise en œuvre des politiques. La capacité des organismes de réglementation à activement trouver l’équilibre entre les deux marchés et gérer les interactions négatives entre les politiques sera le facteur qui déterminera à quel point les résultats se rapprocheront de ceux prévus. Si ces organismes jouent parfaitement leurs cartes, et c’est un gros « si », les deux politiques pourraient atteindre leur plein potentiel de près de 49 mégatonnes, mais à un coût 1,7 fois plus élevé que si elles étaient mises en œuvre indépendamment et moyennant un recours à la CUSC dans une mesure qui semble irréaliste.
Les interactions entre les politiques réduisent l’efficacité des mesures incitatives de certains secteurs
Alors, quelles sont ces interactions?
Le plafonnement des émissions pétrogazières se doublerait d’une politique qui ajoute davantage d’incitatifs de réduction des émissions dans le secteur pétrogazier, en plus des systèmes existants d’échange pour les grands émetteurs. À mesure que les sociétés pétrolières et gazières réduiront leurs émissions pour se conformer au plafond, elles pourraient générer des crédits pour ces réductions dans le cadre des systèmes d’échange pour les grands émetteurs. Ces crédits supplémentaires pourraient inonder les marchés du carbone industriel, submerger la demande et faire baisser les prix des crédits si les normes de rendement des SEGE ne sont pas resserrées davantage pour prendre en compte les contributions du plafond.
Il resterait alors pour les autres secteurs participants au marché du carbone industriel beaucoup moins d’incitatifs d’investissement dans leurs propres réductions d’émissions.
La nouvelle analyse de 440 mégatonnes confirme que même avec la modernisation des systèmes d’échange pour les grands émetteurs que nous recommandons, les corrections pourraient ne pas compenser suffisamment les effets des interactions sur le prix des crédits. Le principal risque est que le resserrement des normes de rendement soit insuffisant pour absorber l’offre supplémentaire créée par le plafond, ce qui ferait baisser les prix des crédits des SEGE.
La conciliation des SEGE et du plafond d’émissions pourrait être rendue plus performante, mais il faudrait resserrer les normes de rendement pour les grands émetteurs encore plus qu’il est nécessaire en l’absence du plafond. On risquerait alors d’accroître les pressions de la concurrence dans les industries qui produisent beaucoup d’émissions et qui sont tributaires du commerce.
La figure 2 en montre l’effet pour les principales provinces productrices de pétrole et de gaz. Alors que le prix reste le même en Colombie-Britannique et baisse en Saskatchewan, c’est en Alberta que l’impact se fait le plus sentir. Il s’agit sans conteste du plus grand et plus important marché de carbone du pays, dont il représente 57 % des émissions industrielles. On peut voir le prix s’effondrer jusqu’à 0 $, ce qui annule totalement les incitatifs pour les secteurs de la province autres que l’industrie pétrogazière à investir dans des projets de réduction des émissions.
Autrement dit, les réductions d’émissions supplémentaires produites par le plafond dans le secteur pétrogazier se font au détriment d’autres réductions d’émissions dans la province. Les répercussions sur les projets existants dans tous les secteurs seraient considérables. En dehors du secteur pétrogazier, certains projets comptant sur les crédits carbone comme précieux flux de rentrées se retrouveraient privés de ces revenus potentiels. Seraient aussi touchés des projets du secteur pétrogazier, comme ceux de captation du carbone, qui bénéficieraient moins que s’il pouvait vendre les crédits au plein prix.
Figure 2
La modernisation des systèmes d’échange pour les grands émetteurs devrait être au sommet des priorités
Il y aura inévitablement des chevauchements entre certaines politiques de réduction des émissions, et certains seront malencontreux. Il vaut la peine de déterminer quand ces effets sont particulièrement contre-productifs, comme dans le cas présent, où les interactions peuvent nuire à d’indispensables incitatifs à l’investissement dans les projets de réduction des émissions.
Les gouvernements peuvent s’attaquer aux interactions problématiques entre les politiques de différentes manières. Notre analyse suggère que les organismes de réglementation pourraient, du moins en principe, équilibrer les deux marchés. Pour ce faire, ils auront besoin de données sur les marchés – qui n’existent pas en ce moment, comme le suivi du prix des crédits en temps réel –, et aussi d’ajustements plus fréquents des seuils et de l’offre de crédits – notamment à l’aide de mécanismes de stabilisation de marché qui n’existent pas non plus. Les risques liés aux coûts des interactions entre les politiques s’annoncent également élevés, ce qui est d’autant plus délicat pour le pays en cette période d’incertitude géopolitique.
La mesure la plus simple à court terme est de renforcer ce qui existe déjà, c’est-à-dire de moderniser les systèmes d’échange pour les grands émetteurs du Canada. En effet, les SEGE sont déjà en activité et réduisent les émissions dans un grand nombre de secteurs. Nous ne saurions trop insister sur l’urgence de prendre des mesures décisives : les investissements requièrent une certitude politique et des marchés de crédit solides, et attendre jusqu’en 2026 pour apporter des modifications comme le prévoit le calendrier de révision actuel ne fera qu’augmenter les risques pour les investisseurs.
De même, le gouvernement fédéral devrait faire passer à la partie II de la Gazette les règlements plus stricts sur le méthane, dont le chevauchement avec les autres politiques est minimal, et ce le plus tôt possible. Les gouvernements devraient être à la recherche de réductions d’émissions supplémentaires, et un bon point de départ à ce chapitre serait du côté des mesures déjà en place.
Ross Linden-Fraser est chargé de recherche à l’Institut climatique du Canada. Dale Beugin est vice-président exécutif de l’Institut climatique du Canada. Dave Sawyer est économiste principal à l’Institut climatique du Canada.